Трансформация системы социальной защиты детей: модельный анализ экономических и  бюджетных издержек и выгод[1]

 

 

I.                   Постановка задачи

 

1.            В течение 1990-х годов Правительством РФ предприняты важные шаги по развитию системы социальной защиты детей. В основном создана современная законодательная и нормативно-правовая база, система органов управления, действует сеть учреждений и организаций, осуществляющих помощь семьям и детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Несмотря на эти усилия, в России продолжается рост числа неблагополучных семей и числа детей, оставшихся без родительского попечения. Особую озабоченность вызывает рост числа детей, помещаемых в интернатные учреждения: длительное содержание детей в их стенах повсеместно признано формой попечения, в наименьшей степени удовлетворяющей потребности развития ребенка[2]. По состоянию на 1 января 2002 год в интернатных учреждениях в РФ находилось более 685 тыс. детей.[3]

 

2.            Нарастание семейного неблагополучия в 1990 г.г. связано с последствиями глубокого социально-экономического кризиса. Вместе с тем, осознается необходимость перехода к более эффективной системе социальной защиты детей, что предполагает: (i) укрепление системы социальных услуг, обеспечивающую своевременную диагностику и профилактику семейного неблагополучия; (ii) переход на преимущественно семейное устройство детей, оставшихся без попечения родителей и (iii) перепрофилирование и поэтапное свертывание системы интернатных учреждений. Переход к новой системе позволит  обеспечить сокращение числа детей, остающихся без попечения родителей, снижение притока детей в интернатные учреждения.  

 

3.            Опыт других стран. Целый ряд стран ОЭСР в 1960 – 1980х годах также вынуждены были провести подобную трансформацию систем попечения за детьми. Переход от преимущественно интернатного к семейному содержанию при развертывании мощной системы социальных услуг происходил в Швеции, Великобритании, Германии. Осуществление такого перехода происходило исходя из соображений достижения лучших социально-педагогических результатов, а также по чисто экономическим и бюджетным причинам. Семейное содержание детей даже при больших ассигнованиях на разнообразные формы социальных услуг для семей и детей риска повсеместно признано экономически более  эффективным в долгосрочном плане.

 

4.            В России пока не проводилось количественных оценок затрат действующей системы социальной защиты детей и потенциальных выгод осуществления реформы.  Заинтересованность в получении таких оценок была сформулирована Министерством Труда и Социального Развития РФ и Министерством Финансов при обсуждении доклада Всемирного Банка: «Положение детей в Российской Федерации: Итоги политики 1990-х годов и перспективы».

 

5.            В этой связи Авторы настоящего исследования поставили перед собой задачу ответить на следующие вопросы: (1) Каковы суммарные экономические издержки связанные с содержанием действующей системы социальной защиты детей и как они будут изменяться в долгосрочной перспективе? (2) Каковы суммарные экономические затраты на осуществление реформы? (3) Каковы общие экономические и бюджетные эффекты осуществления реформы? (4) Каковы экономические последствия переноса реформы на более поздние сроки? 

 

6.            Для ответа на поставленные вопросы и оценки общих экономических и бюджетных последствий развития системы социальной защиты детей в РФ была разработана эконометрическая модель, опирающаяся на макроэкономические прогнозы, подготовленные Министерством экономического развития и торговли РФ, а также демографические прогнозы российских экспертов.[4] Модель рассматривает два сценария: базовый (предусматривающий сохранение существующей системы со значительной ролью интернатных учреждений) и сценарий реформирования (предусматривающий переход на преимущественно семейные формы содержания детей).

 

 

II.  Основные определения

 

7.            К интернатным учреждениям относятся  учреждения системы образования, здравоохранения, социальной защиты в которые на длительное время помещаются дети, оставшиеся без попечения родителей (сироты) и дети из семей риска. По состоянию на  1 января 2003 года в РФ имелось  246 домов ребенка,  1265 детских домов, 82 детских дома-школы, 155 домов-интернатов для детей, 680 школ-интернатов общего типа, 1421 школа-интернат для детей с ограниченными возможностями здоровья.[5]

 

8.            Категория детей, включенная в модель. Данная модель включает только контингент детей, лишенных родительского попечения и находящихся по состоянию на 2002 год в интернатных учреждениях. Число таких детей по состоянию на 1 января 2002 года в интернатных учреждениях составляет 183,5 тыс. чел. Вместе с тем, нужно иметь в виду, что в Российских интернатых учреждениях одномоментно находится еще до 310 тыс. детей, имеющих родителей. Затраты на содержание этого контингента в модели не анализируются, следовательно современные затраты системы интернатных учреждений включены в модель только в своей определенной части.

 

9.            Бюджетные издержки. Бюджетные издержки включают текущие и капитальные затраты на содержание интернатных учреждений в части обеспечения детей, лишенных родительского попечения. Также в бюджетные затраты включены все затраты на опекунские пособия и приемные семьи, полные затраты социально-реабилитационные центры помощи семье и детям. В сценарии реформ к бюджетным затратам также отнесены затраты на дополнительных социальных работников, занятых индивидуальным сопровождением семей в органах опеки и попечительства, капитальные и текущие затраты на создание дополнительных центров социального обслуживания и  затраты на перепрофилирование, свертывание и развитие интернатных учреждений в части, которая связана с попечением над детьми, лишенными родительского попечения.

 

10.        Экономические издержки (выгоды) – потеря производительности. Под экономическими затратами содержания детей в учреждениях интернатного типа понимаются будущие потери, связанные с более низкой производительностью выпускников этих учреждений после их выхода на рынок труда. В модели потеря производительности измеряется как разница между заработной платой, получаемой детьми, которые ранее содержались в учреждениях интернатного типа (после их выхода из учреждения), и средней заработной платой.

 

 

11.        Бюджетные и экономические издержки, не включенные в модель. Содержание детей в интернатных учреждениях сопровождается разнообразными косвенными и дополнительными издержками. Сюда относятся дополнительные бюджетные затраты муниципальных органов на обеспечение жильем выпускников интернатных учреждений, консультирование, выплата пособий и т.п. после того, как они заканчивают свое пребывание в учреждении в связи с завершением обучения. Органы Министерства юстиции и Министерства внутренних дел также несут дополнительные затраты, поскольку интернатное содержание сирот приводит к росту вероятности правонарушений и соответствующим затратам. Дети-выпускники интернатных учреждений с большей вероятностью требуют интернатного содержания во взрослом состоянии (если они являются инвалидами), они с большей вероятностью создают неполные семьи и их дети оказываются в интернатных учреждениях, среди них более высока вероятность алкоголизма и наркомании, среди них более высока вероятность бедности и потребность в социальной помощи, что вызывает дополнительные бюджетные затраты, экономические потери и социальные издержки. Авторы понимают наличие таких потерь, однако проблемы их измерения очень серьезны и поэтому на данном этапе исследования они не включались в модель

 

 

 

III. Базовый сценарий (сценарий, предусматривающий сохранение существующей системы)

 

III.А.   Общие предпосылки

 

12.              В базовом сценарии  не предусматривается изменений в структуре и принципах функционирования системы социальной защиты детей. Предполагается сохранение тех же пропорций распределения детей и та же сеть учреждений интернатного типа, которая сложилась в РФ на сегодняшний день.

 

13.              Предполагается, что из числа детей, оказывающихся без родительского попечения, 70% оказываются в семейном попечении – под опекой (50%) и в усыновлении (20%), но 30% направляются в интернатные учреждения. В дальнейшем небольшая их часть также переходит в семейные формы содержания. Рисунок 1 Приложения дает представление о пропорциях распределения детей в данном сценарии развития.

 

14.              Число детей оставшихся без попечения родителей, содержащихся в учреждениях интернатного типа в любой конкретный год равняется числу детей, содержащихся в учреждениях интернатного типа в предыдущем году, плюс число детей, направляемых в указанные учреждения в конкретном году, за вычетом числа детей, возвращающихся из таких учреждений в конкретном году. Число детей, находящихся под опекой, рассчитывается таким же образом: число детей, над которыми установлена опека/которые вышли из-под опеки в любом конкретном году, плюс число детей, находящихся под опекой в предыдущем периоде.

 

 

15.              Расчеты поступления детей в учреждения интернатного типа (Рис. 1 Приложения 1) проведены на основе имеющихся данных (См. Таблицы 1 и 2 Приложения 2).

 

III.Б. Бюджетные затраты.

 

 

 

16.              Модель рассчитывает бюджетные затраты системы как средние затраты на содержание одного ребенка в учреждении интернатного типа, умноженные на число детей, содержащихся в указанных учреждениях, в любой конкретный год, плюс средние затраты на опеку, умноженные на число детей, находящихся под опекой. Бюджетные затраты на содержание одного ребенка в системе получены по данным административной статистики по четырем регионам Российской Федерации (см. Приложение № 4 относительно методики расчетов).

 

17.              Бюджетные (текущие и капитальные) затраты на устройство и содержание детей оставшихся без попечения родителей в учреждениях интернатного типа в рамках действующей в настоящей момент оцениваются в 14 млрд. рублей в 2002 г. По прогнозу, они возрастают до 40 млрд. рублей в 2020 г. и  120 млрд. рублей (в ценах 2002 года) в конце периода. Число детей в учреждениях интернатного типа остается стабильным (несмотря на сокращение общего числа детей в стране), но затраты на содержание одного ребенка в учреждении интернатного типа увеличиваются (поскольку увеличивается заработная плата работников таких учреждений, а также возрастают и основные статьи расходов учреждений.

 

 

18.              Бюджетные затраты на детей, находящихся по опекой, возрастают с 7 млрд.руб в 2002 году до 18 млрд. в 2020 году и до 50 млрд.рублей в конце периода (в ценах 2002 года). Суммарные бюджетные расходы учтенные в модели таким образом увеличиваются с 17 млрд. рублей в 2002 году до 60 млрд. рублей в 2020 году и 170 млрд. рублей в конце периода (в ценах 2002 года).  

 

III.B. Экономические затраты.

 

 

 

19.              Для оценки экономических потерь от содержания детей в учреждениях интернатного предполагалось, что в до одной трети детей - выпускников интернатов остается нетрудоустроенными (а потеря производительности – это средняя заработная плата), при этом остальные выпускники работают, получая заработную плату ниже среднего уровня – в среднем на 30% ниже в связи с более низким образовательным уровнем по сравнению с населением РФ в целом (о методике оценки см. Приложение 4).  [Показатель доли выпускников незанятых на рынке труда требует дополнительного уточнения и его можно скорректировать в модели, как только будут получены более точные данные.]

 

20.              Результаты моделирования показывают, что затраты на содержание детей в учреждениях интернатного типа в значительной степени превышают бюджетные затраты. Экономические потери и затраты (в реальном выражении) увеличиваются с 45 млрд. рублей в 2002 г. до  600 млрд. рублей в конце периода прогноза. Это неудивительно. Человеческий капитал является самым ценным активом, которым владеет общество, а отсутствие (потеря)  производительности оказывает значительное воздействие на экономический рост.

 

 

III. Г. Суммарные затраты.

 

21.              В соответствии с расчетами модели, при конкретных допущениях, отмеченных выше, суммарные реальные затраты действующей сегодня системы составляют сегодня около 50 млрд. рублей. Они постепенно растут, достигая 70 млрд. рублей (0,4 % ВВП) к 2010 году, 133 млрд. руб. к 2020 году (0,45% ВВП) и достигают почти 600 млрд. рублей или 0,62% ВВП в конце периода прогноза (в ценах 2002 года). Графическая динамика представлена на Рис. 5 и 6.

 

IV. Сценарий, предусматривающий реформирование системы

 

IV. А.  Общие предпосылки.

 

22.              Реформа системы социальной защиты детей будет предусматривать внедрение сети учреждений социального обслуживания семьи и детей. Данное обслуживание включает:

• Услуги по профилактике сиротства, оказываемые семьям и детям, оказавшимся в сложной жизненной ситуации, с тем, чтобы дети оставались в семьях. Эти услуги включают индивидуальное сопровождение семей и детей риска, консультирование (медицинское, психологическое, и т.д.), индивидуальную помощь, временную реабилитацию в учреждениях временного содержания и т.д. 
• Семейные формы устройства детей, которых сейчас приходится направлять в систему общественного воспитания (как крайняя мера). Речь идет о более активном использовании усыновления (удочерения), развитии различных форм замещающей семьи (приемные семьи), временные семейные формы и  поддержка этих форм через систему социальных услуг.

 

 

23.              Общим результатом развития системы социального обслуживания и семейных форм содержания детей, должно стать сокращение числа детей, остающихся без попечения родителей (См. Рис. 1), увеличение доли детей, передаваемых на семейные формы содержания и сокращение притока детей в интернатные учреждения (Рис. 2). В частности, доля детей, попадающих в интернатные учреждения, уменьшается с 30% до 6%, распределяясь поровну между опекой и семьями усыновителей. Конкретные изменения потоков детально представлены на Рис. 2 приложения

 

 

 

Рис. 1. Прогноз численности детей, лишенных родительской опеки

 

 

 

 

Рис. 2. Прогноз численности детей, находящихся в детских домах

 

 

IV. Б. Динамика бюджетных затрат  в сценарии реформ

 

 

 

24.              Создание новой системы будет приводить к увеличению бюджетных затрат в короткой перспективе, поскольку такая система потребует первоначальных инвестиций как в человеческий капитал (например, обучение персонала, предоставление выходного пособия и т.п.), так и в физические объекты (например, оборудование центров социальной защиты). Для функционирования системы необходимы и переменные затраты (ежегодные затраты на содержание системы в будущем). В основе модели лежит допущение, в соответствии с которым, из-за инвестиционных затрат бюджетные затраты в течение года проведения реформы резко возрастут и в два раза превысят затраты на содержание детей в учреждениях интернатного типа. В течение пяти лет после начала реформы инвестиционные затраты сократятся на 40 процентов и затем стабилизируются на этом уровне. (См. Рис. 3).

 

 

Рис. 3. Бюджетные затраты в сценариях модели

 

 

25.              Долгосрочным устойчивым результатом создания новой системы также станет экономия бюджетных затрат. Экономия бюджетных затрат будет обеспечена за счет сокращения числа детей, содержащихся в учреждениях интернатного типа. Количество детей, находящихся под опекой и направленных на воспитание в приемные семьи,  будет увеличиваться, так же как и связанные с этим затраты, но увеличение таких затрат будет компенсироваться за счет постепенного сокращения суммарных затрат на содержание детей в учреждениях интернатного типа.

В соответствии с расчетами модели, хотя новая система требует изначальных достаточно значительных инвестиций и переменных затрат, данные затраты в значительной степени ниже бюджетных затрат по сравнению со  сценарием, не предусматривающим реформирование системы

 

 

IV. В.  Экономические потери и выгоды.

 

 

26.              Самая значительная экономия, получаемая благодаря реформе, заключается в увеличении производительности труда в обществе, благодаря сокращению числа детей, содержащихся в учреждениях интернатного типа. Увеличение производительности труда детей, которые воспитываются в семьях (в общей сложности это около 300 млрд. рублей в конце изучаемого периода по сравнению со сценарием, не предусматривающим реформирование системы), в значительной мере превышает бюджетную выгоду, получаемую благодаря реформе (Рис. 4).

 

 

 

Рис. 4. Экономические потери в сценариях модели

 

IV.Г.    Суммарные выгоды.

 

27.              Выгоды для экономики и бюджета при проведении реформы и в случае сценария, не предусматривающего реформирование системы, представлены на Рис. 5. Суммарные выгоды отражают значительный прирост производительности благодаря реформе. Хотя доля ВВП (Рис. 6), израсходованная на систему социальной защиты детей, в течение первых лет реформы увеличивается из-за инвестиций в создание новой системы, в течение среднесрочной и долгосрочной перспективы данные затраты в значительной мере компенсируются постоянным сокращением доли таких затрат в ВВП, благодаря проведению реформы.

 

 

 

Рис. 5. Суммарные реальные затраты и потери (млрд. руб.).

 

 

Рис. 6. Доля суммарных затрат и потерь в (%) к ВВП.

 

 

V.        Что будет если реформу начать в 2015 году.

 

 

28.              В случае переноса сроков начала реформ сумма затрат, связанных с организацией социальных центров увеличится в связи с высоким реальным ростом ВВП. На рис. 7 в качестве примера приведена доля суммарных затрат в % к ВВП в случае начала реформ в 2015 году. По отношению к предыдущему варианту, в котором предполагалось начать осуществление реформ в 2004 году суммарный выигрыш в 2050 году уменьшится приблизительно на 0.15% ВВП.

 

 

Рис. 7. Экономические последствия переноса срока реформы.

 

         Суммарные потери, связанные с переносом начала реформы на 2015 год можно выразить в виде величины потри ВВП, приведенной на 2050 год.  Данная величина была рассчитана как сумма ежегодных потерь, которые наращивались по среднему темпу роста ВВП за соответствующий период с текущего момента  до 2050 года. Наши оценки таких потерь составляют примерно 8-9% ВВП. Если в качестве процентной ставки выбрать не темп роста ВВП, а темп роста заработной платы, то суммарные потери  будут еще больше.

 

 

VI.  Заключение.

 

Расчеты модели подтверждают, что даже при учете только бюджетных расходов, существуют весомые экономические аргументы в пользу осуществления реформы и перехода от системы социальной защиты детей со значительным элементов интернатных учреждений на систему, опирающуюся на семейные формы попечения и социальных услуг для семей и детей риска. 

 

Включение в расчеты экономических издержек усиливает весомость бюджетного аргумента и подтверждает, что несмотря на высокую потребность в ресурсах для обеспечения инвестиций начального периода, реформа системы социальной защиты в России является необходимостью, которая начиная с 2020 года будет давать чистую экономическую отдачу в экономику страны.

 

Наконец, в модели оценены экономические последствия задержки с началом осуществления реформы. В случая переноса начала реформы на 10 лет (до 2015 года) совокупные накопленные потери составят к конце прогнозного периода (2050) более 8 процентных пунктов ВВП.